【研究速递】为渐趋完善的失信惩戒机制点赞——涉金融严重失信名单公布快评

摘要: 9月15日,国家发展改革委发布了第二批涉金融严重失信行为人名单,引起了很大的反响。与首批名单相比,严重失信行为的内容又有所拓展。这两批名单的公布是部门联合惩戒机制的良好实践,对我国信用体系的完善具有重要意义。

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文/杨海平  内蒙古银行战略部副总经理,中央财经大学证券与期货研究所研究员,上海金融与法律研究院特约研究员

 

9月15日,国家发展改革委发布了第二批涉金融严重失信行为人名单,引起了很大的反响。与首批名单相比,严重失信行为的内容又有所拓展。这两批名单的公布是部门联合惩戒机制的良好实践,对我国信用体系的完善具有重要意义。 

名单的发布标志着中国失信惩戒机制渐趋完善

失信惩戒机制是信用体系建设的重要内容。其逻辑是,基于重复博弈的理论,让失信者的失信行为,特别是严重失信行为受到惩戒,增加失信主体的成本。通过强制性的约束,改变公众对于失信的成本-收益考量,进而避免失信行为,形成诚信文化的过程。国家发改委牵头公布的涉金融严重失信人名单,是政府相关部门主导的由21个部门实施的联合惩戒机制的产物。这两批名单的公布标志着中国失信惩戒机制进一步走向完善。

首先,制度化方向更加明确。目前实施的以名单制管理为主要形式的联合惩戒机制,惩戒对象包括具有严重失信行为的企业及其法定代表人,实际控制人、负有个人责任或直接领导责任的董事、监事、高级管理人员,负有直接责任的从业人员,具有严重失信行为的社会组织及其法定代表人和负有直接责任的工作人员,以及具有严重失信行为的自然人。联合惩戒机制主要制度依据是《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)、《关于涉金融严重失信人实施联合惩戒的合作备忘录》(发改财金〔2017〕454号)、《关于加强涉金融严重失信人名单监督管理工作的通知》(发改财金规〔2017〕460号)。此外,《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)以及《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)的通知》(国发〔2014〕21号)为上述制度的出台提供了基本的背景与支持。上述制度明确了联合惩戒的主体,名单管理的流程、联合惩戒的内容等核心的制度安排,构成了联合惩戒的制度框架。

其次,联合惩戒组织化程度进一步提高。《关于涉金融严重失信人实施联合惩戒的合作备忘录》(发改财金〔2017〕454号)明确要求:相关管理部门负责本领域涉金融严重失信人名单管理工作,制定本领域涉金融严重失信人名单管理细则;负责本领域涉金融严重失信人名单的列入、移出等管理工作;负责违法违规失信行为主体信息的归集和报送工作;联合其他部门和社会组织依法依规对严重失信行为采取惩戒措施。相关管理部门可以委托或授权行业协会参与或承担上述工作。国家发改委除了承担主管业务领域内的名单管理和惩戒职责外,还负责在“信用中国”网站设立涉金融严重失信人名单管理专栏;负责及时更新涉金融严重失信人名单目录及惩戒处罚措施等信息;负责建设涉金融严重失信人名单信用信息管理系统,开展对涉金融严重失信人实施联合惩戒工作的信息归集、跟踪、监测和评估。这两个文件明确了政府主导的失信惩戒机制的组织保证。

再次,名单管理流程更加清晰。上述文件特别是460号文,明确了涉金融严重失信人名单的管理的基本流程:名单认定→名单报送→名单公布→联合惩戒,同时也明确了异议处理、失信提醒等操作内容。可以说,联合惩戒已经实现流程化、常规化。通过严格的流程化管理,能够实现对名单的筛查和确认,能够精准地把握惩戒对象,对于失信惩戒的公平性是基本的保障。

最后,失信惩戒的覆盖面进一步扩大。一是失信行为的范围进一步扩大,涵盖了非法吸收公众存款罪,集资诈骗罪,保险诈骗罪,骗取贷款、票据承兑、金融票证罪,票据诈骗罪,欺诈发行股票、债券罪,内幕交易、泄露内幕信息罪等。

二是参与惩戒的单位具有广覆盖性,包括国家发改委、中国人民银行、银监会、证监会、保监会、最高人民法院、国税总局、国家工商行政管理总局、国家外汇管理局等21个部委。

三是惩戒内容进一步扩大,对于企业的惩戒内容包括了政府招投标、享受政府的补贴、享受优惠性政策、限制发行企业债券及公司债券、从严审核在银行间市场发行债券、限制收购上市公司等。对于个人的惩戒内容包括限制担任国有企业法定代表人、董事、监事、高级管理人员以及在相关领域的任职资格等。

推动中国失信惩戒机制持续优化

目前针对涉及金融严重失信行为的联合惩戒机制,是在2015年《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》基础上推出的,其惩戒的对象聚焦于涉及金融领域的严重失信行为。在已有实践的基础上,失信惩戒机制的优化方向包括:

一是利用名单中主体失信惩戒相关案例进行诚信文化的宣导和渗透,提高失信惩戒机制的影响力。

二是推动实现征信系统和各类征信机构积极收集此类公开数据,进一步放大失信惩戒的作用。

三是按照公平公正、与失信行为匹配的原则,进一步拓宽严重失信主体的惩戒内容,进一步拓宽参与惩戒的主体范围。

四是借鉴美国等发达国家的经验,进一步完善信用管理的法律体系,为失信数据的收集提供良好的法律基础,同时将失信惩戒的有关内容法制化。

五是进一步研究、探讨行业协会在失信惩戒机制中的作用。行业协会可以同时在失信信息的收集报送、失信名单管理、完善失信惩戒内容方面发挥不可替代的作用。

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